党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），提出的一系列司法改革方案中，其中一个突出亮点是：“改革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制；对人民法院依法应该受理的案件，做到有案必立、有诉必理，保障当事人诉权。” 这一改革对全面推进依法治国有着非常重要的意义。

在我国，人民法院现行的立案制度为立案审查制，即对当事人的起诉，人民法院在立案时，就是否符合相关条件进行审查，而后决定是否进行立案。改革后的立案登记制，是一种与立案审查制相对应的立案制度，二者最大不同，就是立案登记制是当事人向法院提起诉讼，提交了符合要求的起诉状，法院无需进行审查，应立案登记，不得无理拒收当事人的起诉状。

一、人民法院立案的现状

目前，人民法院的立案，大致就是按照三大诉讼法的规定进行操作的。按照三大诉讼法操作的立案制度，其最大要害是“审查制”，即立案前既要对诉讼手续等要素进行程序审查，又要对管辖权和受案范围等半程序半实体进行审查，还要对是否构成犯罪、是否需要该追责、是否有直接利害关系、是否为具体行政行为等内容进行完全实体审查，这实际上就把立案审查变成了过滤或筛选案件的一种审判程序。在这种审查制下，法院只要找到合乎三类理由之一的任何一个借口，就可以拒绝受理由公民、法人或其他组织提出的任何刑事、民事、行政案件诉讼。

（一）刑事案件的立案现状。按《中华人民共和国刑事诉讼法》第110条规定，对于报案、控告或举报，法院须进行双重审查：既要审查管辖范围，又要审查是否有犯罪事实或是否达到需要追究刑事责任的程度。因此，刑事立案审查实际上变成了关于被告是否有犯罪事实和是否需要追究刑责的“审判”了，这样就会产生未立先判的效果。

（二）民事案件的立案现状。按《中华人民共和国民事诉讼法》第119条和第123条规定， 起诉必须符合条件为 “原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织、有明确的被告、有具体的诉讼请求和事实、理由、属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。”只有符合上述四个条件的起诉方可受理，否则不予受理。据此，关于应否受理民事起诉立案审查，肩负着审查原告是否有“直接利害关系”、案件是否属于“法院受案范围”、受诉法院是否有管辖权等实质审理任务，近乎审判。

（三）行政案件的立案现状。按《中华人民共和国行政诉讼法》第11条、第12条规定，人民法院只能受理公民、法人就行政处罚、行政强制措施、行政不作为等具体行政行为提起的诉讼，不能受理对“国防外交行为”、“各类规范性文件”、“行政奖惩任免决定”、“行政机关有终决权的行为”提起的诉讼。这样，法院的行政立案审查也肩负着更近乎审判的责任——审查判定是否属于具体行政行为，这本身就是在人民法院在实质审判过程中判定行政机关是否应负法律责任的职责和权力，但这种职责和权力恰恰在立案审查过程得到了运用和发挥。
　　现阶段，无论民事诉讼法、刑事诉讼法还是行政诉讼法，在规定立案的时候只是规定形式。如民事诉讼法的规定只要有明确的被告，有具体的诉讼请求和事实、理由等即可，但因为对具体事实、理由在理解上的模糊性，人民法院在审查立案条件时，有时会以事实理由不充分为由不予立案。事实上，很多本应由法院正常依法立案受理的案件，就是因为法院出于自身利害考虑或因为党委、政府干预，提高立案门槛，应当立案的案件不能立案，导致许多纠纷从法定的“诉讼案件”变成了“信访案件”，由诉讼程序进入到信访程序。因此，目前设置的很多立案门槛从本质上说是是违背法治原则的。

二、立案审查变立案登记所产生的积极效果

（一）立案登记制度维护了人民群众的正常诉讼权利。立案难和其他的诉讼难相比，危害性大，因它直接剥夺了当事人的诉权，使当事人告状无门，最终只能走向信访上访之路，给社会带来了不安定因素。目前我们所见到的上访信访案件，有相当一部分就是因起诉难导致的。本次司法改革，就意在着力克服立案难，革除法院惯于“关起大门”或将告状者“拒之门外”的积弊，要求对当事人起诉来的所有案件一律登记立案，然后再通过法院内部以简易方式完成“过滤”或“筛选”式的审判工作。对那些不构成犯罪或不应追究刑责、无直接利害关系或无诉请事实理由、不属于法院受案范围、不符合管辖权等规定的案件，完全可以依法裁定不予受理，而不是一概拒之门外。

（二）将立案审查变为立案登记，降低了诉讼门槛。在立案过程中，取消所有实质性或实体性的立案审查，有点像行政许可中的行政权下放，对案件的起诉由诉前监管改为诉后审查，先将符合要件的所有案件一律登记，再通过法院简易审理完成“过滤”或“筛选”，不予实质性审查。这等于把这个权利还给诉讼主体，这既符合我们的立法精神，也是法治思维发展的一个体现。
　　（三）立案登记制度的建立是化解社会矛盾的改革措施。立案审查变成立案登记后，将减少涉法涉诉信访的数量。以往部分信访案件，很大程度上都是由不予立案造成的。普通的案件，无法通过正常的诉讼来解决，因在立案时审查会使得一部分案件以不符合立案要求而被法院拒之门外，使得当事人对于寻求权利保护的最后司法防线丧失信心，转而去寻求别的救济途径，于是上访、信访事件频发。但在有些情况下，通过信访确实能够解决问题，因此，有些群众就会产生“信访不信法”，形成恶性循环。实行立案登记制度，扩大了法院的受案范围，绝大部分案件可以进入司法程序，从一定程度上减少上访、信访事件的发生，缓解相关部门信访压力。

（四）立案登记制度有利于提高法院的工作效率，及时化解当事人间纠纷。在立案登记制要求下，只要起诉状符合要求，法院就得立案登记，就得在规定的期限内给当事人一个书面答复，这无疑是对法院工作的督促，更是对法院及时化解矛盾提出了更高的要求，有利于及时解决纠纷和维护当事人的合法权益，保障社会的和谐稳定。

（五）立案登记制度将减少行政权对司法权的干预。在司法实践中，行政机关干预法院审判的情况时有发生，特别是房屋拆迁、土地征收等案件。有的地方党委、政府，专门出台文件或者形成不成文的规矩，要求法院对房屋拆迁和土地征收案件不予受理。人民法院迫于压力，往往在案件的立案阶段以各种借口进行推拖，对于正常案件，不能通过正常的司法程序立案、审理。现《决定》确定了人民法院的立案登记制度，同时伴以“领导干部干预司法的责任追究制度”等强大后盾，以及修订后《行政诉讼法》明确规定的 “行政机关及其工作人员不得干预、阻碍人民法院受理行政案件，”等立法规定，将会极大地减少行政权对司法权的干预，保证司法权的独立性。

三、立案登记制度执行过程中应当注意的问题

人民法院将立案审查变为立案登记，无论是对于当事人、人民法院、行政机关和社会，都将带来巨大利好。但是无论是人民法院，当事人和社会，都要正确理解立案登记，并对立案过程中旧存的或者带来的新问题，也不容忽视，必须起足够重视。

（一）立案登记制度不是有案必立。立案审查制的目的在于最大限度地降低当事人的诉讼风险和诉讼成本，不让当事人花冤枉钱，不让当事人走冤枉路，这是司法为民的具体体现。在立案登记制的运行过程中，对于当事人的起诉，在立案阶段并非有案或者有诉必立。对于有些明显不能立案的案件，如本来为民事案件，却要按照刑事案件来起诉，明显不属于本院管辖的案件，却要在本院起诉，起诉状缺少必要的要素，却要用该诉状起诉等。对于这类起诉，如果不经程序审查进入审判程序，可能会出现案件当事人不适格，或者案件不属于受诉法院管辖等情况。只要进入审判程序之后，在案件的实质审理过程中必然败诉，此种情况下不论是更换当事人还是进行案件的移送，都会造成司法资源的浪费，增加当事人的诉累，降低办案效率，还有可能使当事人丧失诉讼时效，对法院产生不满和对立情绪，并不能达到立案登记制度所追求的目的。

（二）立案登记不是受理。在司法诉讼过程中，我们习惯上将立案称为立案受理，但立案和受理是两个不同的诉讼程序。立案仅是对当事人的诉讼进行登记，对该案赋予一个案号，然后才有可能对该案件进行其他诉讼程序。因此，立案是受理、审理和执行等其他诉讼程序的前提，没有立案，便不存在受理、审理和执行。但是，案件在立案后，受理过程中如果发现该案不符合案件的受理条件，法院仍然可以作出不予受理的裁定，对该案不进行实质性审理。因此，要正确理解立案和受理的关系，摒弃立案就是受理，甚至立案就能胜诉的观念。

（三）立案登记不能彻底解决信访问题。人民法院将立案审查变为立案登记后，并不能从根本上解决信访问题，还有可能增加人民法院信访案件数量。在司法实践中，大量的信访案件，并非由于人民法院的诉讼引起的，而是历史遗留问题或者长期以来积累的问题。当事人通过司法诉讼，仅能拿到一份司法文书，实体性的权利并不能由人民法院和人民法院作出的司法文书能够解决。当这种僵局难破的时候，当事人势必又走信访道路。按照我国现行的属地管辖和归属管辖的信访原则，涉诉信访案件，必须由人民法院化解，这样该案件经过人民法院的诉讼程序后，在信访程序中再次回到人民法院。因此，对人民法院来说，信访问题不但不会减少，反而会大量增加。

（四）虚假诉讼、恶意诉讼和无理缠诉会大量增加。无论在国内还是在国外，被诉总是件不光彩的事，是个人信用的污点。不可否认，立案审查制在恶意诉讼、虚假诉讼的排查上较立案登记制更具优势，但从保障当事人诉权角度出发，立案登记制成为必然的选择。此种选择在便利当事人诉讼的同时，诉讼门槛和诉讼成本将会降低，也有可能导致恶意诉讼、虚假诉讼数量的上升。原本可以过私下解决，或者民间调解的纠纷，或者其他不属于人民法院处理的纠纷，当事人一方可能会出于报复对方、给对方制造信用污点等目的而向法院提起虚假诉讼、恶意诉讼或者进行无理缠诉，从而导致法院立了不该立的案件。这一方面造成人民法院案件数量的增加，另一方面给对方当事人造成不利的影响，还会使人民法院的公信力和对方当事人的信用度下降。

（五）“立案难”有可能变成“登记难”。立案登记制的积极作用，是理想化的预测，但制度设计与现实碰撞的结果也有可能发生异化。现实中立案登记的实施将面临很多障碍，在缺乏监督的情况下，立案难将有可能转换为登记难，换汤不换药。目前，司法现实中的立案难，难在难过审查关，因为在立案审查过程中要进行“管辖范围”、“犯罪事实”、“是否需要追究刑事责任”、是否“有直接利害关系”、“有明确被告”、“有具体请求和事实理由”、是否“属于具体行政行为”等近乎审判的审查。现在，程序性的审查被剔除了，转而变成登记，但是登记什么？由什么人登记？登记过程中办理什么手续？递交什么材料？登记后如何处理？登记后多长时间进行受理？不登记或者不处理会产生什么后果等问题都没有顶层设计，随意性很大，对登记没有任何约束，在立案时仍可以找出各种借口不予登记也是完全有可能的。因此，“立案难”又可能变成“登记难。”

（六）有可能影响法院与地方的关系。立案登记制会登记很多疑难复杂案件，特别是行政诉讼中涉及地方政府的案件。原来的立案审查机制中，有些地方政府和行政机关，认为将其作为被告进行审判总是件不光彩的事，故对于人民法院立案审理行政案件颇有微词。现在变成立案登记制，被起诉的机会更多，因此行政机关对人民法院审理行政案件会产生更加抵触情绪。

人民法院的立案由审查制变为登记制，是司法改革方案中的一个突出亮点，是大势所趋。因此，人民法院在在司法实践中进行“扬弃”，利好的一面要让其发挥更加出色作用，在执行过程中出现的新问题要及时总结经验，进行预防，才能使立案登记制不打折扣的实施，从而使登记制产生预期的目的和效果，使立案难成为历史。