引言
固原市两级法院的审判管理工作如何顺应司法改革要求，怎样提高自身的规范化、制度化、信息化水平，采取何种措施方能更加积极有效发挥审判管理对加强司法为民、公正司法和提升司法公信力应有的职能作用，成为每一名决策者、管理者思考的新课题。笔者针对目前固原两级法院审判管理工作面临的问题和困境，提出应对思路，权当抛砖引玉，以供参考。
一、固原两级法院审判管理工作现状
两级法院专门审判管理机构设立之前，审判管理的各项职能由法院内部不同部门承担，其特点是职能分散、多元管理。为适应新的司法需求，从2008年起，两级法院相继成立了专门的审判管理机构—审判管理办公室，将之前由多个部门行使的职能统一由审管办行使和管理，结束了长期分散管理的局面。
（一）机构设置与主要职能。目前两级法院均成立了专门的审判管理机构—审判管理办公室，其中中级法院和泾源县法院单独设立，其他法院内设在审监庭，实行两个牌子、一套人马的管理格局。伴随着审管办这一机构的设立，各院审判管理工作逐步走上了制度化、规范化、信息化的路径，基本管理职能也相继确立。主要行使审判流程管理、案件质量评查、审判质量评估、司法统计、审判运行态势分析、审判绩效考核、审判委员会事务管理七项基本职能。随着司法公开的力度不断加大，生效裁判文书上网与信息公开等相关工作也由审管办承担。由于机构设置的问题，内设在审监庭的审判管理部门还承担着部分案件的审理工作。
（二）审判管理集中开展后的成效。随着审判管理理念的不断创新及审判管理职权的逐步集中行使，法院管理工作也发生了深层次的变革。通过近几年的不断探索与实践，固原两级法院在审判管理领域取得了可喜的成绩：
1.卷宗质量显著提升。制定《案件质量评查办法》，明确评查标准，量化工作目标，通过采取常规评查、重点评查和专项评查相结合的办法，发现问题或瑕疵后即行督促整改，对普遍存在的问题及时加以规范。工作开展以来，两级法院的卷宗质量明显提高，卷宗装订整洁规范、内容详实、材料齐全，案件流程各个环节均记录在案卷当中，一改过去案卷“脏乱差”、卷内资料“缺斤少两”的局面。
2.网上办案基本实现。全面启动并应用综合信息管理平台，实行网上立案、网上办理，开庭审理在数字法庭进行，合议庭评议、审委会讨论案件均在网上操作。案件各种信息实时记载于案件管理系统中，为流程管理、案件查询、数据集成、领导决策提供了详实的基础信息，整个审判流程实现了可视化。
3.诉讼档案电子数据化。从2013年起，两级法院的所有案件均利用电子扫描成像技术制作了电子卷宗，并通过电子档案系统形成了法院电子卷宗库，为实现上诉移送、网上评查、网上调阅、网上查询、电子档案管理打下良好的基础。
4.司法统计数据自动集成。传统的司法统计工作都是由司法统计员从办案庭室人工汇总，既费时耗力，又难免出现数据误差。案件流程管理系统应用后，大部分统计数据实现网上自动提取，司法统计员只需利用司法统计系统进行接收和校对，大大提高了统计效率和准确度。
5.案件流程各个节点阳光管控。立案、移送、分案、排期、公告、结案、归档等过程均在网上实时操作，审判流程的各个节点由专门机构动态跟踪和管理，各种审批均在网上进行，实现了网上全程留痕，极大地提高了办案效率，增强了工作透明度。
6.绩效考核趋于理性。年底突击结案、停止收案一度时间成为法院工作常态；为减少上诉案件数量，出现了“宁调不判”的现象，这些问题的存在，很大程度上是考核指标设置不科学造成的。为了扭转这种局面，在制定考核指标时，果断摒弃了“结案率”、“上诉率”等有违审判规律的考核指标；为了增强考核工作的针对性，根据工作需要新设考核指标，如为加强文书上网工作，设定“生效文书上网率”。从审判工作实际出发，科学设定考核指标，并根据工作需要动态调整，有力的促进了审判质量和效率的提升。
7.司法活动更加公开。2014年，全市法院在中国裁判文书网上发布生效裁判文书3375份，在中国庭审直播网上直播案件庭审实况10余件，减刑、假释案件均在互联网上公布信息等等，这一系列举措使得法院的司法活动更加公开，社会公众参与司法活动的渠道更加畅通，法院的司法公信力有了很大的提升。
二、出现的困境。审判管理的统一运行，为法院审判执行工作带来动力的同时，也面临着不同理念的碰撞和现实的困境，这些因素的存在，在很大程度上成为制约审判管理向纵深发展的障碍。
（一）认识有误区。一是对审判管理的实施主体认识有误。认为审判管理是审判管理专门机构的职责，办案部门是被管理机构，缺乏自我管理意识，导致管理过程存在断档现象。如案件办理过程中，法官不合理安排办案进程，庭长不监督、不过问，致使案件超审限，管理机构发现后提出了督办意见，本案程序上的瑕疵因时间的推移已经无从改正。正是由于主动管理意识的缺失，使得许多不当司法行为得以发生，而这时的事后监督只能是亡羊补牢。二是对审判权和审判管理权二者的关系认识有误。有些法官过多强调审判权的独立性，认为审判管理是对审判工作的行政干预，影响了审判权的独立行使，故对审判管理的规范要求带有抵触情绪。
（二）制度不健全。在审判管理事务中，有些领域虽然制定了相关制度，但已经无法适应当前工作的需要。如案件质量评查工作，现有的评查制度在对案件的实体处理评查认定上没有设定相应的操作程序，因此关注点主要集中在是否按照卷宗装订规则的顺序制作、案件程序是否合法、案件有无超审限等，至于案件实体处理基本不做评价。近几年两级法院没有评查出一件因实体处理不当而不合格的案件，但通过再审程序改判或发回重审的案件每年均有发生，凸显评查制度亟需改进。有些审判管理工作至今没有建立相应的管理制度，全靠管理人员的工作主动性，但因为没有相应的制度难免底气不足。如庭审直播工作，司法公开是大势所趋，开展庭审直播必将成为今后法院的常态性工作，但至今没有相应的管理制度出台，在推动本项工作时遇到了不小阻力，工作人员也处于两头受气的境地。
（三）落实不到位。为了加强审判管理，两级法院制定了大量的管理制度，但在落实上还有很大的不足。在审判流程管理中，“有系统、不作为、乱作为”的现象时有发生。诸如扣除审限把关不严，网上随意审批；裁判文书尚未送达，网上提前结案；没有中止裁定，网上中止执行；案件生效信息与实际不符；文书网上审签还没有真正落实等。由于管理措施不到位、执行不力，使得审判流程管理在保障审判权运行、提升司法效率、推进司法公开等方面应当具有的作用还没有充分发挥。
（四）工作有盲点。审判管理集中开展以来，已经基本确立了七项职能（前文已述及，不再累述），但它并没有涵盖所有的审判执行事务，许多重要工作节点仍处于分散管理、自由管理的状态。如卷宗移送、评估拍卖、鉴定审计、公告送达等诉讼服务性工作，都是审判流程的重要工作节点，事关审判执行工作的质量与效率，但从两级法院的现状来看，这些工作还不够规范，缺乏有效、系统、科学的管理，在一定程度上制约了审判质效的提升。
（五）能力有欠缺。受人员构成的影响，在开展具体的审判管理事务中，反映出管理人员能力不足、亟待提高的问题。在质效考核中，偏重利用考核结果排名排序，对考核中发现的问题如何解决思路僵化、手段不多；在审判运行态势分析工作中深度不够，综合应用能力不强，只是对大量的数据进行升降对比，数据后面隐含的信息不会挖掘、不会分析，或者分析不到位、不准确；信息化管理水平能力不高，对电脑知识认知有限，许多能通过系统完成的工作，又用传统的人工方式去解决，浪费了大量的时间和资源，导致管理效率低下。
三、顺应司法改革的路径选择
司法体制改革的重要目的就是提高司法公信力，让司法活动更好的维护社会公平与正义，作为人民法院工作的重要组成部分，审判管理工作的改革发展也要紧紧围绕这个目的来进行。固原两级法院通过近几年的努力实践，审判管理从自发走向自觉，从分散走向集中，并最终成为两级法院新的重要工作领域和工作亮点，取得了显著的成效，但同时也有许多制约因素和不足之处，还有很大的提升空间。在司法改革的历史机遇面前，我们只要解放思想、明确目标，树立信心，坚定决心，审判管理工作必将向更深层次发展。
（—）理顺审判权与审判管理权二者的关系。
审判权是法院工作的核心权力，它强调不受非法干扰居中独立裁决，但并不意味着这种权力可以不受任何监督和制约。四中全会提出“明确司法机关内部各层级权限，健全内部监督制约机制”，加强审判管理就是对审判权的有效监督和制约。在两级法院的日常工作中，有部分同志认为审判管理是对审判工作的行政干预，对此我们必须具体问题具体分析。在从事审判流程管理、审判质量评估、案件质量评查等管理事务时，要在确保尊重法官主体地位，尊重审判组织裁决权力的前提下，对非正常的司法行为（如超期羁押、违规扣除审限、临界审限等）该制止的坚决制止，该纠正的坚决纠正，该督办的坚决督办，决不能给审判权的滥用留下空间。同时也要防止审判管理权的滥用，不能借管理上的便利插手案件的具体办理，努力做到审判管理到位而不越位，审判权独立而不恣意。在有些审判管理措施的落实上，则需要用行政手段去促进，如庭审直播、文书上网等司法公开活动，它需要法官的共同参与才能完成，基于怕出错、怕监督的心理，许多法官从内心是有抵制情绪的，单纯靠法官的自觉无法完成这项工作，对此则要运用通报、设定相应考评指标等行政措施强制来完成。总之，在落实各项审判管理措施时，往往需要运用一些行政手段，但这种管理方式绝不是对审判权的行政干预，而是为了对审判权形成有效的监督和制约，确保审判权正确行使。从近年来审判管理运行情况来看，无论是规范司法行为，改进司法作风，统一裁判尺度，提升审判质效，还是科学配置审判资源，完善监督机制，促进司法公开，树立司法公信，都与审判管理息息相关。
（二）准确把握审判管理的功能定位。
关于审判管理的功能定位，通过经年来的探索与实践，已经基本形成共识，即开展审判管理就是“规范、保障、促进、服务”审判执行工作，一切审判管理事务必须紧紧围绕它来完成。1.规范功能。规范的对象应当是非正常的审判执行活动，重在对审判权的行使形成有效的监督和制约。比如没有法定事由而随意延长审限亦或扣除审限，这是对法定诉讼时限制度的恣意破坏，当这种非正常的审判执行行为发生时，运用审判管理手段去制止、约束就是审判管理的重要任务。2.保障功能。保障的对象是审判权的依法独立行使，重在有效防范和解决影响审判权正常行使的各种不利因素。在工作过程中，通过对案件运行情况、队伍结构、业务能力等问题的分析研判，合理配置审判资源，实现法官资源利用效能的最大化；通过考核结果反映出的问题，对那些影响法官工作积极性，又没有实际效果的考评指标进行修正或摒弃；通过发改案件分析，总结审判工作的薄弱环节，引导法官正视工作的不足等等。对于依法独立公正行使审判权来说，规范和保障手段相辅相成、缺一不可，目的都是为了建立科学合理、规范有序的审判权力运行机制。3.促进功能。开展审判管理工作，目的是促进队伍素质、促进提升案件质效，促进提升司法公信力，促进司法公开，这是开展审判管理工作的直接目标，也是检验审判管理工作的主要标准。从目前两级法院的现状来看，还要进一步在流程管理、案件质量评查、司法公开上下功夫，以先进的管理理念、科学的管理手段促进审判事业向前发展。4.服务功能。服务审判是审判管理的基本定位，科学的审判管理，就是要寓服务于管理当中，着力解决审判工作中的突出问题，切实为法官依法审判排忧解难，采取有效措施减轻一线法官的非审判事务负担，这是开展审判管理工作的力量源泉。如果一味弱化服务功能，过分放大规范功能，审判管理工作必将阻力重重，举步维艰。
（三）明确审判管理的主体运行体系。
审判管理办公室是专门审判管理机构，在职责范围内集中实施审判管理权，但它并不是审判管理的唯一主体。在法院内部，审判委员会、院长、庭长、法官在各自的职责范围内亦行使相应的审判管理权，它们与专门审判管理机构一道构建起了本院内部各负其责的层级管理体系。上级法院对下级法院行使审判监督权的同时，负有协调、监督、指导下级法院审判管理工作的职能，通过对下级法院的统一管理、统一协调、统一监督、统一指导构成了法院系统纵向的审判管理体系。固原两级法院在设立审判管理办公室后，有部分同志片面的认为审判管理是审判管理办公室一家之事，在审判工作中产生了“等、推、靠”的现象，对此必须引起关注。如果任其发展，极易造成管理上的缺位，必将给审判执行工作带来重大损失。从审判管理运行体系的主体构成来看，在审判管理事务中，人人既是管理者，同时也是被管理者，这就需要每个人员特别是庭室负责人切实履行好“一岗双责”的职责，主动作为。审判管理办公室也不能充当“独行侠”的角色单打独斗，要充分发挥审判管理枢纽平台的作用，讲究管理艺术，善于协调，善于指挥，只有将整个管理体系有效衔接和运转起来，审判管理工作才能逐步走上规范化的道路。
（四）继续强化各种审判管理职能。
通过近几年的实践与探索，两级法院初步确立了审判流程管理、案件质量评查、审判质量评估、司法统计、审判运行态势分析、审判绩效考核、审判委员会事务管理这七项审判管理职能。从运行情况看，七项基本职能在落实上还有很大的提升空间。以中院为例，在审判流程管理中，预结案现象并未杜绝，二审案件随意扣除审限时有发生；案件质量评查侧重评查程序，对实体处理很少涉及；审判运行态势分析深度不够，不能很好地指导全市法院审判执行工作；审判绩效考核指标设定囿于现状还有许多不科学的地方，考核指挥棒的作用尚未充分发挥；审委会讨论案件范围过大，年均讨论案件占比在15%左右，很大精力放在了对案件的讨论上，总结审判经验、指导审判实践的职能比较薄弱等等。这些不足说明我们的审判管理质量还不高，精度还不准，力度还不大。在今后的工作中，需要下大功夫来加强。只有将眼前的工作做实、做足，审判管理才能上台阶。
除了以上七项基本职能外，在审判执行工作中还有许多节点，如公告送达、案件移送、委托鉴定、拍卖、评估等诉讼服务性工作仍处于分散管理的状态，这些工作都是审判流程的重要工作节点，事关审判、执行工作的质量与效率，还需进一步规范并纳入到统一管理当中。可以这样认为，审判工作延伸到哪里，审判管理就应该开展到哪里；审判工作存在什么问题，审判管理就需要解决什么问题。受人员结构、硬件设施、管理技能、院风院貌等方方面面因素的影响，在具体工作中，两级法院之间发展并不均衡，相互间也存在不小差距。因此在落实和完善审判管理职能时，既要着眼长远、明确方向，又要根据本院实际立足当前，循序渐进，稳扎稳打。审判管理开展较好的法院，可以在现有的基础上延伸管理职能，推动审判管理向更深层次发展；对审判管理开展还比较薄弱的法院，要量力而行，切不可操之过急，应当找准关键环节和亟需解决的问题，有针对性地开展工作，先将基础夯实筑牢，再考虑发展问题，切勿脱离实际好高骛远。
（五）依托信息技术夯实审判管理基础。
对于开展审判管理工作来说，最重要也是最基础的手段就是信息化。只有把审判管理工作建立在厚实的信息化基础之上，才有可能开展科学精细而又简便易行的审判管理，才能有效避免因管理方式僵化、落后而影响管理效果，才能将各项总体要求、管理理念和管理制度落到实处。目前，两级法院在高院的统一部署下，已全面运行案件信息管理平台，所有案件均实现了网上立案、网上办理、网上结案，诉讼档案实现了电子数据化，司法统计、审判流程管理、文书签发、绩效考核、案件质量评查等审判管理工作均在网上运行，数字化管理模式已初步形成。在利用信息技术开展工作的过程中，我们发现目前应用的技术软件还有许多不足之处，相关功能有待进一步完善。如现有绩效考核软件还无法直接对法官的业绩作出评价；案件评查软件因无法设置个性条件致使自动评查功能形同虚设；电子档案的形成需要多部门、多人操作，程序繁杂，重复操作较多等。这些问题应积极向软件开发公司反馈，提出我们的实际需求，力争早日解决，以节约有限的人力资源，夯实信息技术基础。受起步晚、底子薄等因素的制约，两级法院在审判管理工作中对信息技术的认知和应用上水平还不高、能力也不强。在今后的工作中，需要继续强化信息技术手段，严格管理，加强流程管控，确保基础数据真实有效，努力提高数字应用水平，切实让静态数据“活”起来，将数据成果反哺审判执行工作，力促案件提质增效。
（六）加强队伍和制度建设。
加强审判管理工作，队伍建设是根本。任何事业的发展，关键因素在于人。着眼于固原两级法院审判管理队伍，还有许多不尽人意的地方。从审判管理的事权属性来看，它针对的是辖区内所有的案件，这就需要审判管理者应具有一定的法学素养和审判经验；从审判管理的对象来看，他要与不同部门、不同法官打交道，不善于沟通、协调的人员是无法干好这项工作的。随着信息技术越来越多应用于审判管理工作当中，这就需要管理者具备一定的信息技术技能。因此，要发展审判管理，就需要打造一支审判经验丰富，会组织、能协调、善管理、掌握信息技术的审判管理队伍。强化审判管理职能，制度建设是保障。最高人民法院关于全面深化人民法院改革的意见指出，要健全审判管理制度，发挥审判管理在提升审判质效、规范司法行为、严格诉讼程序、统一裁判尺度等方面的保障、促进和服务作用。要落实这一改革要求，就要做到对审判执行工作的规范化管理、制度化管理、科学化管理，彻底告别过去“人盯人”的管理模式，用制度管案、用制度管人、用制度管事。从固原两级法院现状来看，审判管理制度建设还有许多不足，比如审判流程管理制度不健全、有些考核评价指标不符合司法规律、审委会议事规则不符合改革要求等。因此，要进一步加大审判管理制度建设，做到管理有据、行权有度。在制度建设中，既要尊重审判规律，也要规范不当司法行为，同时应注意避免违背管理初衷，为管理而管理，不给审判权的滥用留下制度空间。
(市中级人民法院 慕容刚)
